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发于2023.8.21总第1105期《中国新闻周刊》杂志

前不久，在浙江省台州市生活和工作了12年的陈叶在刷手机时注意到了一条新闻——除杭州市区外，浙江省将全面放开落户。

不过，陈叶并没有点进去了解更详细的情况。2011年，家乡在湖北省松滋市某村的陈叶从大专毕业，来到台州，如今已在这里结婚生子，却仍没有把户口从老家迁到台州。丈夫刘天明和陈叶是校友，老家在内蒙古农村，此前也没有动过在台州落户的念头，直到2019年，孩子即将出生，为了让孩子在台州上户口和接受教育，刘天明才在台州买了房，把户口迁了过来。

2014年启动的新一轮户籍制度改革，是以实现农业转移人口市民化为主要目标的全方位户籍制度改革。近几年来，江西、黑龙江、青海、云南、吉林、湖南、山东、河南等全国多个省份都陆续提出了全面放开落户。就在浙江落户新政出台的数十天后，江苏省发改委也提出，除南京、苏州市区外，拟全面取消落户限制政策。

不过，在多个省份大力推动农业转移人口市民化的过程中，越来越多来自农村的居民像陈叶一样，并不急于在城镇落户。而农业转移人口的市民化，也不仅仅是农民在城镇落户这么简单。

推动农业转移人口市民化

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚在看到《浙江实施方案》之后，很快就注意到了浙江落户新政的亮点。

一是浙江除杭州市区之外，完全放开进城落户门槛，是不受任何限制的零门槛。二是即便仍采取积分制落户的杭州，也提出要以居住年限和社保缴纳年限占积分的主要比例。以一名40周岁以下、高中学历的外地人为例，只要他在杭州居住4年、缴纳社保4年，积分就可以达到100分，就可以落户。

浙江落户新政的出台，是中国推动农业转移人口市民化的一个最新探索。

2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》作为我国第一轮城镇化规划正式发布，其基本原则的第一条就是提出以人的城镇化为核心，核心则是推进农业转移人口市民化。

尹稚说，提出“推进农业转移人口市民化”的由来，是中国在快速实现工业化的过程中有大量农村剩余劳动力已经实现了就业转移，但是一直没有好的路径实现他们生活方式的转移，城镇化进程远远滞后于人口就业的工业化进程。因此也出现了特有名词“农民工”，以及所谓的“半城镇化”现象，即常住人口的城镇化率和户籍人口的城镇化率有相当大的差距，很多农村人口能够进城工作，但是“如果他们留不下来，住不好，不能享受城市的公共服务，将永远是漂泊的人群”。

2019年，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，强调要以农业转移人口为重点，加大非户籍人口在城市落户推进力度。此后，越来越多省份陆续调整了落户政策，逐步降低落户门槛甚至实现落户零门槛，这成为火热的“抢人大战”中的利器。

显然，浙江的落户新政相较全国政策是更进一步的。

中央党校(国家行政学院)经济学教研部教授邹一南近年来致力于人口迁移与城镇化领域的研究，他告诉《中国新闻周刊》，按照国务院和国家发改委的文件，只是要求常住人口300万以下的城市完全取消落户限制，对于300万以上的Ⅰ型大城市，只是要求全面放宽落户条件。按照浙江的方案，像宁波、温州、绍兴这几个市辖区300万以上的Ⅰ型大城市也要取消落户限制，“这个力度是比较大的”。

另外，尽管早在国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，就明确提出了要推动具备条件的城市群和都市圈内社保缴纳年限和居住年限累计互认，简单来说就是“城市群内落户资格互认”，但近两年，真正将其落实到政策上的省份和城市极少。此次，《浙江实施方案》中提到推行全省范围内社保缴纳、居住时间等户籍准入年限累计互认，逐步拓展到长三角区域内累计互认，落实了国家的相关要求，放眼全国来看，走在了其他省份前面。

降低落户门槛的吸引力在减少

虽然浙江出台了落户新政，但陈叶并没有把户口从湖北农村老家迁来的打算。实际上，像她这样的人不在少数。邹一南发现，各省放开落户条件的政策，对有迫切意愿需要落户(如解决子女入学)的外来人口有积极作用，但总体上对于推进农业转移人口在城市落户的效果来说比较有限。“不可否认的是，降低落户门槛肯定会吸引一部分农业转移人口进城落户，但这种吸引力在减少。”

一个可以作为佐证的数据是，“十三五”期间，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距非但没有缩小，反而扩大了，从2016年的16.15%扩大至2020年的18.49%，这意味着虽有大量人口在城市安家，但户口并不在城市、还属于农村户口。

邹一南说，对各省出台的落户新政更感兴趣的群体，其实并不是农业转移人口，而是大城市中的外来市民，比如从小城市到大城市的城市户籍人口，寻求毕业后到大城市落户。

陈叶坦言，之所以不愿意把户口从农村迁到台州，一个重要的原因是不愿意放弃在农村的土地。此前，为了孩子在台州的教育，她和丈夫刘天明决定把一个人的户口迁过来，考虑到湖北的土地政策比内蒙古的更吸引人，于是让刘天明迁了户口，为此刘天明在内蒙古老家的几亩地被村里收了回去。

邹一南解释说，随着城乡融合发展、基本公共服务均等化政策的落地和乡村振兴战略的深入实施，农村户口的价值和潜在价值与日俱增，“城市户口相对于农村户口的吸引力在减弱，农村户口普遍比城市户口值钱”，因此农业转移人口到城市落户的意愿比过去大为下降。

如今，《浙江实施方案》强调，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件。不过，陈叶和刘天明考虑的不是将陈叶的户口迁过来，而是刘天明迁户口迁得太早了。

“中国的农村和农民在工业化进程和城市化进程中，付出过很大代价，现在社会经济发展到一定水平了，我们有能力反哺农村。”尹稚说，尽管在理论上，浙江的落户新政意味着农民一方面可以享受城市的基本公共服务和福利待遇，另一方面可以继续享有农村的财产权益，但并不能从“两头占资源”去理解这项政策，而是要给农民留一个保障，因为不是所有的新市民都能转型成功，当他们在城镇的就业出现问题时，仍在农村有生存基础，能够有一个“兜底”。

另一个更现实的因素是，从2014年国家层面开始推进新一轮户籍制度改革以来，将近十年的时间里，农业转移人口中有落户意愿的人大部分已经落户了，现在剩下的农业转移人口普遍是落户意愿较低的群体，因此邹一南认为，现在出台放开落户限制的政策，效果比过去肯定要打折扣。

事实上，他说，推进农业转移人口落户，更多的是作为城市人的政策制定者出于自身特点，替农民工作出的安排，而没有真正认真换位思考农民工的实际需求。

“从工作性质来看，农业转移人口大多数从事灵活性的工作，数据显示，他们签订劳动合同的比例远低于城镇居民，就业岗位的稳定性也较差。”邹一南说，这种就业特点也决定了他们是一个高度流动性的群体，甚至有研究表明，农业转移人口就是在不断更换工作、更换城市的过程中提升自身职业声望和经济地位。

某种程度上，农业转移人口到城市工作往往伴随着荣归故里的愿望。刘天明说，中国有句老话叫“落叶归根”，如果他和妻子陈叶退休之后，户口还能从台州迁回原籍，“那就太好了”。在情感上，中国农民是安土重迁的，这也决定了他们对于户口迁移的态度。

公共服务资源会被挤兑吗？

此次浙江落户新政最大的亮点，其实不只是在落户上，而在于公共服务上。浙江大学公共管理学院副院长张蔚文告诉《中国新闻周刊》，“文件的抬头就写明了‘推动落实常住地提供基本公共服务制度’。现在大部分人口净流入的地区，基本公共服务覆盖方面做得其实不够好，或者说差距还很大。浙江省作为人口净流入的地区，先行先试，表明这个态度，要为常住人口提供基本公共服务。”

基于此，浙江推出电子居住证，强化以居住证为主要载体的常住地提供基本公共服务制度，也就是说，原来很多农村人口需要通过落户获得的城市公共服务，现在不用落户也可以获得了。

不过，浙江的落户新政公布后，网络上出现了一种声音，浙江究竟能装下多少人？这一疑问的背后是，当落户潮来临，浙江的城市公共服务资源会被挤兑吗？

一方面，落户潮并不一定会出现。非本省的、在杭州以外的、有意愿落户的农业转移人口，数量比较有限。张蔚文表示，浙江是全国城乡差距最小的省份。农村条件好，环境优美，并且在推行乡村振兴的背景下，对农政策也很好，因此浙江本地农村居民多数都不愿意把户口迁移到城市。另外，杭州市区户籍是浙江最有吸引力的城市户籍，但杭州落户并未完全放开。

另一方面，尹稚指出，“浙江究竟能装下多少人”这一疑问的误区——浙江的落户新政并不是对全部外省人口全面放开，而是面向在浙江有稳定就业和稳定居住的人口全面放开。“所谓农业转移人口的市民化，并不是说一个农民拎着包进城了，城市就要给他安排户口，这是有前提的，就是他实现了稳定就业转移。”

尹稚说，拉丁美洲的城市之所以会出现很多贫民窟，一个关键的原因是大量农民在城市没有那么多就业岗位的情况下盲目进城，在城市没有工作，私搭乱建，逐渐就形成了贫民窟。“我们国家的政策很清晰，不是鼓励农村人口简单地进城”，而是针对已经实现就业转移、在城市工作的农业转移人口，推进这一群体的市民化。

对于已经或即将在城市生活和工作的农业转移人口，北京大学首都发展研究院院长、北京大学政府管理学院教授李国平对《中国新闻周刊》说，《浙江实施方案》的主要目标提到，到2027年，常住地提供基本公共服务制度更加健全，具体来看是要以常住人口为基础配备公共服务资源，如学校和老师的数量、保障性住房数量、医保参保人数等。

过去，我国城市基本公共服务资源的配置是按户籍人口来配置的，非户籍人口未被统计在人口基数中，这也导致了大城市的常住人口大幅增加后会出现教育、医疗等资源短缺的现象。

此间的典型城市是深圳。“来了就是深圳人”吸引着一腔热血的外地人到深圳创业和居住，但这也使得公共服务资源越来越紧张，特别是教育资源，“深圳中考比高考还难”的话题，曾上过微博热搜。

2021年中央经济工作会议中，明确提出要由常住地提供基本公共服务。浙江此次的落户新政则是在践行这一点。

此次，浙江明确提出，全省范围内流动人口的居住时间等户籍准入年限将累计互认。不难理解，公共服务较优的城市会更具有吸引力。邹一南指出，尽管他不认为落户资格互认就一定会导致城市群都市圈内的流动人口大规模地往中心城市申请落户，但有关地区确实应提前做好谋划研判，积极应对中心城市重点公共服务资源出现挤兑的潜在风险。

一个共识是，各省要实现将基本公共服务覆盖全部常住人口，最大的障碍就是财力。不过，邹一南认为，在财力之外，政绩考核体系不健全和相关法律制度不完善所导致的地方政府履责动力不足，已逐渐成为常住地提供基本公共服务制度的最大短板。

在地方政府制定的高质量发展绩效评价体系中，GDP增速、财政收入等发展类指标占据较大权重，教育、卫生、就业、养老等民生保障类指标权重仍然较低，“可能东部地区占30%左右，中西部地区占到10%~20%”，这导致地方政府对推进非户籍人口基本公共服务问题不够重视。

这也使得在推进农业转移人口市民化的过程中，某些人口流入大市可能会在短期内面临基本公共服务资源紧张的挑战。尹稚说，几乎所有的城市原住民和新移民之间的冲突，都是围绕资源爆发的冲突，而这种矛盾不是瞬间能解决的，可能需要三五年才能理顺。“任何一个改革的过程中，都可能会有一些人要做出牺牲，这是时代演进过程中的一种必然。”

从落户到市民化

近几年来，我国至少已有18个省份放宽了落户限制，大力鼓励农业转移人口进城落户。例如黑龙江的落户政策是在所有城区(镇)全面取消落户限制，实现“零门槛”，其中有固定住房的，即使是租赁，也可以将户口落在房屋所在地。没有固定住房的，则可以落社区集体户口。

在这种情况下，农业转移人口进城落户中的一些问题也需要重新厘清。

在浙江落户新政中，尹稚观察到，杭州的积分政策落户放大了稳定就业和稳定生活的比重，而不完全以学历高、购房多、纳税多为优先，更加公平。

这是业界最近数年来的呼吁，落户政策的制定，从有能力者优先转变为有意愿者优先，因为能力强、能够满足城市落户条件的农业转移人口未必落户意愿也强。此外，业界还认为，部分大城市和特大超大城市的积分落户制度以“有能力者优先”，这有违共享发展成果的理念要求，也不利于实现区域经济的协调发展，如果通过一套筛选机制使高禀赋的劳动者落户，可能加大地方发展差距。

另一个重要问题是，“落户不等于农业转移人口市民化，因为市民化不仅包括身份的转移。”邹一南说。

仍然以深圳为例，深圳仅用40余年就从小渔村变身为国际化都市，其中大量农业转移人口为城市发展作出了贡献。在他看来，这意味着深圳的社会建设、教育资源、医疗配套等必然在一段时间内滞后于经济发展。在这种背景下，推进农业转移人口的市民化的重点其实并不在于落户，而是可以采用更灵活的方法，例如通过居住证提以梯度化的方式赋予农业转移人口市民化的权利。

市民化，事实上是一个多维度的概念，至少要包括就业、居住、公共服务、主观心态这四个方面，“如果还是在建筑工地工作、和别人合租、享受不到公共服务、生活重心还是在农村、没有把自己当成城市人，那就算把户口落在城市，也不代表就实现市民化了”。

在评价农业转移人口市民化的多项指标中，就业是其中尤为关键的一项。张蔚文说，《浙江实施方案》中有一张农业转移人口市民化主要指标表，其中一项是职业技能培训人次，提到到2027年，每年职业技能培训要达到100万人次，“这是很重要的，因为农村人口到城市来，除了贡献劳动力，他们还可以往上走，通过获得更多职业技能得到上升的空间”。

如何让农业转移人口真正融入城市，提高对城市的认同感，也是一个重要的课题。《浙江实施方案》专门提到，除了通过各项培训提高农业转移人口劳动技能素质，也要鼓励农业转移人口参与社区管理服务、民主协商议事活动和社会事务管理，包括推荐农业转移人口中的先进分子担任各级党代表、人大代表、政协委员及青联委员等。张蔚文认为，让农业转移人口也有代表、能够有话语权，这一点十分重要，有助于进一步提升农业转移人口全面融入城市的能力，让他们融得进来、留得下来。

此外，邹一南认为，还应实施“愿落尽落”加上负面清单制，即落户实现“愿落尽落”，但把高考等含金量特别高的福利作为负面清单列出来，这几项需要满足长期连续居住或其他条件后才能获得，避免产生系统性风险。

“中国户籍制度的特殊性在于，过去由于资源少，户籍是和福利绑定的。”尹稚指出，户籍制度改革的方向，不是要消灭户籍制度，而是逐渐减少户籍制度和特殊福利制度之间的关系，最终使得人们无论到哪里、从事什么样的职业、具有怎样的社会身份，享受的福利是平等的，“这是户籍制度改革最终的目标”。

邹一南也认为，户籍导致的一个城市内部不同身份居民的差距，实际来源于不同城市之间福利的差距，或者说是城市之间的福利差距决定了城市内部的福利差距，因此户籍制度改革决不能就户籍谈户籍，而应该把眼光放在城市之间，去缩小城市之间的福利差距，“只有城市之间发展协调，城市内部才不会出现大量的跨区域公共服务‘套利’者，也才不会有户籍门槛的存在，不同身份的居民能够实现福利的共享”。

(文中陈叶、刘天明为化名)

《中国新闻周刊》2023年第31期

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